درخت کریسمس مانع نظارت یکپارچه بانک مرکزی بر هلدینگهای مالی

بانک مرکزی باید در قبال نظارت، مسئولیت پذیر بوده و باید پاسخگو باشد، زیرا قصور یا اشتباه بانک مرکزی در شرایط انقباض پولی می تواند منجر به ورشکستگی بانک ها شود. دوم، چنانچه ورشکستگی بانک ها به ناچار اتفاق بیفتد، پیکان تقصیرات متوجه ناظر خواهد بود

فرهاد سلیم - در دهه های اخیر بخش مالی شاهد تغییرات جهان شمول بااهمیتی همچون جهانی سازی، مقررات زدایی و دستاوردهای فناوری بوده است. چنین پیشرفت هایی که دارای ارتباط درونی بوده و تاثیر تشدید کننده متقابل بر یکدیگر دارند، به نوبه خود منجر به محو شدن تمایزات سنتی بکار رفته در خصوص انواع موسسات، محصولات و کانال های توزیع از یک طرف، و ظهور موسسات مالی چند رشته ای از طرف دیگر شده است. این امر بطور همزمان چالش نظارتی نیز در پی داشته است. ضرروت یکنواخت سازی یا هماهنگسازی در قوانین و مقررات نظارتی باعث شده تا مباحثی جدی در محافل دانشگاهی و حلقه سیاستگذاران در رابطه با ساختار مناسب نظارتی / کنترلی بوجود آید.

نظارت بر واسطه گرهای مالی در دنیا بطور سنتی برمبنای خطوط سازمانی (نهادی) است که به موجب آن نظارت معطوف نهادهای مالی، قطع نظر از فعالیتهای متنوعی است که نهاد مالی به انجام آن مبادرت می ورزد. از آنجائیکه نهادهای مالی بطور معمول در یک فعالیت تجاری خاص تخصص دارند، تمایز بین نظارت سازمانی و نظارت عملکردی چندان حائز اهمیت به نظر نمی رسید زیرا نظارت بر نهاد مالی مشابه نظارت بر عملکرد نهاد مالی بود. برای مثال، نظارت بر بانکها به منزله نظارت بر کسب و کار بانکداری و نظارت بر شرکتهای بیمه به منزله نظارت بر کسب و کار بیمه است. اما در مواجهه با محو شدن مرز فعالیت ها میان ارائه دهندگان خدمات مالی و ظهور موسسات مالی چند رشته ای (از قبیل، نهادی مالی که ترکیبی از فعالیتهای مالی را ارائه می نمایند)؛ انتخاب ساختار نهادی ناظر به موضوع اصلی مباحث سیاستگذاران در چندین کشور بدل شده است.

رویکردهای نظارتی

رویکرد فعلی سازمانی به مقوله نظارت در سه زمینه مورد اعتراض قرار گرفته است. نخست در موضوع بی طرفی رقابتی، برای مثال ناظران متفاوت در یک رویکرد سازمانی ممکن است نظارت عملکردی متفاوتی برای فعالیت مشابهی اتخاذ نمایند که این امر موجب هزینه های مرتبط با دستیابی به انطباق و همچنین آریتراژ نظارتی می شود. دوم، ممکن است موجب هدر رفتن منابع به دلیل موازی کاری شود، زیرا هر ناظر، مقررات نظارتی مناسب خود را برای هر عملکرد بکار می بندد، که می تواند به مقدار خیلی زیادی به لحاظ منابع نظارتی ناکارآمد قلمداد شود (گودهارت و همکاران، 1998). سوم، موضوع قدرت پرداخت دیون نهاد مالی است، که می تواند بر مبنای گروه گسترده ای مورد توجه قرار بگیرد. به منظور کاهش مشکلات فوق، رویکردهای مختلفی تاکنون پیشنهاد شده است:

1- نظارت خاص بر مبنای عملکرد، که به موجب آن دامنه نظارتی بر حسب عملکردهای اجرا شده توسط نهادهای مالی به عوض سازمان ها تعریف می شود.

2- نظارت بر مبنای هدف، از قبیل اهداف حمایت از مصرف کننده و حمایت سیستماتیک مثل الگوی دو قله ای (تیلور، 1996).

3- ناظر واحد، یا ناظر یکپارچه، با مسئولیت در قبال نظارت احتیاطی بر تمامی نهادهای مالی و محصولات مالی و همچنین پاسخگویی در قبال خط و مشی رقابتی در حوزه مالی، و …

4- ناظر رهبر با چتر واحد نظارتی، که به موجب آن یکی از مقام های نظارتی مسئولیت هماهنگی قوانین و مقررات نظارتی برای کل گروه شرکت های مالی چند رشته ای را بر عهده دارد، اما نظارت بر هر یک از واحدهای عملیاتی گروه توسط مقام ناظر تخصصی انجام می شود.

رویه های عمل نظارتی در کشورهای مختلف مطابق با ویژگی های سازمانی نهاد مالی آن کشور همخوانی دارد. در برخی از کشورها مقام ناظر واحد بر همه قسمت های حوزه مالی از قبیل بانک، بیمه و بورس نظارت می کند. در برخی از کشورها دو مقام ناظر وجود دارد یکی برای بازار پول و یکی برای بازار سرمایه و در نهایت در بیشتر کشورها مقام ناظر جداگانه ای برای بانک، بیمه و بورس وجود دارد. تحقیقات انجام شده در خصوص رویه های عمل بین المللی در ارتباط با ساختار مقام ناظر رجحان هیچ یک از الگوها بر دیگری را به اثبات نرسانده است. هر چند در سالهای اخیر تمایل غیرقابل انکاری به سمت یکپارچه کردن نظارت توسط مقام ناظر واحد وجود داشته است که ابتدا با سنگاپور (1984) شروع و به دنبال آن نروژ (1986)، دانمارک (1988)، سوئد (1988) ادامه یافته است. این فرایند در اواخر دهه 1990 با اضافه شدن کشورهایی چون کره جنوبی، ژاپن و انگلستان (1998) شتابی بیشتری گرفته است. لازم به ذکر است در میان این کشورها نیز که ساختار یکپارچه نظارت را بر گزیده اند، تفاوتهای آشکاری وجود دارد. الگوی مقام ناظر واحد را می توان در سه گروه گسترده طبقه بندی نمود:

1- الگوی سنگاپور، که در آن بانک مرکزی ناظر اصلی است.

2- الگوی اسکاندیناوی، که در آن نظارت یکپارچه خارج از بانک مرکزی شکل گرفته است.

3- الگوی استرالیایی، که در آن دو مقام ناظر همراه با یک شورای نظارتی فراگیر در بالای سر آنها وجود دارد.

استدلال موافقان نظارت یکپارچه

 در نظارت چندگانه، نگرانی هایی در قبال توانایی ناظران در رابطه با ارزیابی ریسک کلی نهاد مالی مرتبط با ریسک عملیاتی درون مرزی و بین المللی بر یک مبنای تلفیقی و همچنین نگرانی هایی در قبال توانایی ناظران جهت حصول اطمینان از همسانی نظارت و عدم وجود شکاف های پر نشده وجود دارد. علاوه بر این ریسک هایی در ارتباط با گروه شرکتهای مالی چند رشته ای وجود دارد مبنی بر اینکه ناظران تخصصی به اندازه کافی نتوانسته باشند چنین مخاطراتی را پوشش دهند.

 هر چقدر علائم مشخصه میان محصولات و نهادها محو شود، ناظران مختلف ممکن است قوانین و مقررات متفاوتی را برای فعالیتی مشابه توسط بازیگران مختلف وضع نمایند.

 رویکرد یکپارچه امکان تدوین ترتیبات نظارتی منعطف تری را فراهم می نماید. از آنجائیکه اثربخشی یک سیستم متشکل از نهادهای مجزا می تواند مانع از شکل گیری جنگ قدرت و حوزه قلمرو، گرایش به مانع تراشی و چوب لای چرخ همدیگر گذاشتن و یا تشکیک در صلاحیت قانونی میان آنها شود، اما چنین مشکلاتی را به راحتی می توان در ساختار یکپارچه محدود و کنترل نمود.

 نظارت یکپارچه می تواند صرفه ناشی از مقیاس به دلیل تسهیم زیرساخت ها، سیستم های اداری و پشتیبانی به همراه داشته باشد. همچنین نظارت یکپارچه امکان تحصیل فناوری اطلاعات به صورت هزینه - اثربخش را به دلیل بزرگ شدن حجم فعالیت ها فراهم می کند و می تواند مانع از هدر رفتن تلاش های انجام شده برای جمع آوری اطلاعات و تحقیقات شود.

 ارتقا مسئولیت، پاسخگویی و حسابدهی توسط مقام ناظر از دیگر دستاوردهای نظارت یکپارچه است. تحت نظام نهادهای نظارتی چندگانه، حساب خواهی از ناظران در قبال عملکردشان در خصوص اهداف، هزینه ها، خط و مشی ها، کوتاهی و قصور در انجام وظایف نظارتی ممکن است مشکل تر باشد.

استدلال مخالفان نظارت یکپارچه

تعدادی از کشورهای مهم اصرار به ادامه ساختار ناظران چندگانه دارند، اگرچه در این کشورها نیز هماهنگی عالیه در امور نظارت افزایش یافته است. برای مثال کشور آمریکا، الگوی آمیزه ای از نظارت عملکردی با چتر فراگیر نظارتی و کنترلی را اتخاذ کرده است. برای مدتی بیش از 6 دهه، نظارت نهادهای مالی در آمریکا توسط ناظران مختلف انجام می شد. قانون گرام-لیچ-بلیلی که در نوامبر 1999 به اجرا گذاشته شد، ضمن پایبندی به اصول نظارت عملکردی که به موجب آن ناظران اولیه بانک، بیمه و بورس کماکان ناظران تخصصی قبلی باقیماندن. اما با این وجود امروزه، به هیات فدرال رزرو نقش چتر ناظر کلی واگذار شده تا به موجب آن قوانین و مقرراتی نظارتی را برای شرکت های هلدینگ مالی که مشمول برخی محدودیت ها هستند، وضع نماید، که بطورکلی به آن مقررات Fed-Lite اطلاق می شود.

مقاومت ناظران چندگانه در اغلب کشورها بیانگر این واقعیت است که استدلال های تا حدودی متقاعد کننده در رد نظارت یکپارچه وجود دارد. این استدلال ها شامل:

 با توجه به تنوع در اهداف – اعم از حفاظت در برابر ریسک سیستماتیک در جهت حمایت از مصرف کنندگان فردی در برابر تقلب – این احتمال وجود دارد که مقام ناظر واحد ممکن است نتواند بر روی اهداف و پایه و اساس نظارت تمرکز نماید و ممکن است نتواند بین انواع نهادهای مالی تفاوت کافی قائل شود.

 یک ناظر واحد یکپارچه ممکن است دچار عدم بهره مندی از صرفه ناشی از مقیاس شود. برای مثال یکی از منابع عدم کارآیی می تواند از این امر نشات بگیرد که مقام ناظر واحد بطور موثر بدل به یک ناظر انحصاری شود. یکی از نگرانی های خاص مرتبط با انحصار ناظر عبارت است از اینکه عملکردهای ناظر واحد در مقایسه با ناظران چندگانه به شدت غیرمنعطف و دیوان سالارانه باشد. نمونه دیگر عدم وجود صرفه ناشی از مقیاس در مقام ناظر یکپارچه افزایش روزافزون دامنه عملکردهای اختصاص یافته باشد که به آن اثر درخت کریسمس اطلاق می شود.

 برخی منتقدین اعتقاد دارند که دستاوردهای هم افزایی حاصل از یکپارچه سازی خیلی قابل اهمیت نخواهد بود. برای نمونه، صرفه ناشی از تنوع خدمات به احتمال زیاد بسیار کمتر از صرف ناشی از مقیاس اهمیت دارد. فرهنگ ها، تمرکزها و مهارت های ناظران مختلف بطور قابل توجهی متفاوت می باشد. برای مثال، استدلال می شود که منبع ریسک بانک ها در دارایی های آنها نهفته است، در حالیکه ریسک شرکت های بیمه در بدهی های آنها است.

 عموم مردم ممکن است فرض را بر این قرار دهند که تمامی اعتباردهندگان نهادهای مالی تحت نظارت توسط یک ناظر معین از حمایت یکسانی برخوردارند که این امر خطر اخلاقی به همراه دارد. از اینرو سپرده گذاران و شاید دیگر اعتباردهندگان سایر نهادهای مالی تحت نظارت توسط مقام نظارتی یکسان ممکن است انتظار داشته باشند که به شیوه مشابهی با آنها رفتار شود. (مثال بارز آن در کشور خودمان سپرده گذاران در موسسات مالی سپرده پذیر غیرمجاز که تحت نظارت بانک مرکزی نیستند در مقایسه با سپرده گذاران در بانک های تحت نظارت بانک مرکزی است).

 عیب جدی دیگر تصمیم ایجاد یک نهاد نظارتی یکپارچه می تواند غیرقابل پیش بینی بودن فرایند چنین تغییر باشد. اولین ریسک آن با شروع بحث در این خصوص آغاز شده و یکسری رویدادهای زنجیره وار به دنبال خود خواهد داشت تا منجر به شکل گیری نهاد نظارتی یکپارچه شود، که این امر خواه ناخواه جهت شکل گیری چنین نهادی نامطلوب تلقی می شود. دومین ریسک تصویب قوانینی در راستای ایجاد یک نهاد نظارتی یکپارچه می باشد که این امر نیز خود مستلزم تصویب قوانین جدید است، این امر به نوبه خود احتمال سوء استفاده در راستای منافع خاصی در طول این فرایند را به همراه دارد. سومین ریسک احتمال کاهش ظرفیت نظارتی به دلیل از دست دادن کارکنان کلیدی است. و چهارمین ریسک عبارت است از به بیراه رفتن فرایند مدیریت چنین نهادی است.

نقش بانک مرکزی در نظارت یکپارچه

بحث برانگیزترین موضوع ساختار یکپارچه، مرتبط با میزان مشارکت بانک مرکزی در بحث نظارت است. تاکنون استدلال های بی شماری له و علیه نظارت بانکی توسط بانک مرکزی و همچنین شکل گیری ساختار نظارت یکپارچه درون بانک مرکزی مطرح شده است. استدلال اصلی نظارت بانکی توسط بانک مرکزی مبتنی بر این فرض منطقی است که بانک ها مجرای اصلی انتقال سیاست های تغییرات پولی به کل اقتصاد هستند، به همین خاطر بانک مرکزی باید نسبت به سلامت مالی بانک ها به عنوان پیش شرط اثربخشی سیاست های پولی اطمینان کسب نمایند. چنین استدلالی توسط دلایل دیگری که در ادامه بدانها اشاره خواهد شد، تقویت می شود. (الف) هم افزایی میان اطلاعات مورد نیاز برای اجرای سیاست های پولی از یک طرف، و نظارت بخش بانکی از طرف دیگر، (ب) نیاز بانک مرکزی به ارزیابی اعتبار مشارکت کنندگان در سیستم پرداخت، که به ناچار مرتبط با شکل گیری قضاوت در خصوص توان بازپرداخت بدهی و رفتار محتاطانه بانک ها است" و (ج) نیار بانک مرکزی به دستیابی به اطلاعاتی در خصوص توان بازپرداخت بدهی و نقدشوندگی هر یک از بانک ها در راستای بررسی عملکرد آخرین وام دهنده (آبرامز و تیلور، 2000).

دلیل دیگر اینکه را نظارت باید توسط بانک مرکزی اعمال شود مرتبط با استقلال بانک مرکزی است. در اغلب کشورهای پیشرفته، بانک مرکزی باید یک نهاد منحصربفرد دارای منابع و مستقل از مداخلات سیاسی باشد. با توجه به این موضوع، اثربخشی نظارت بطور عام و نظارت بانکی بطور خاص چنانچه عملکردهای نظارتی منفک از بانک مرکزی باشد، ممکن است بطور جدی در مخاطره قرار بگیرند.

به بیان دیگر، چندین استدلال کلی در خصوص تفکیک نظارت بانکی و سیاست های پولی بیان شده است، صرف نظر از اینکه چنین تفکیکی نشات گرفته از یکپارچگی نظارت باشد یا خیر. نخست، بانک مرکزی باید در قبال نظارت، مسئولیت پذیر بوده و باید پاسخگو باشد، زیرا قصور یا اشتباه بانک مرکزی در شرایط انقباض پولی می تواند منجر به ورشکستگی بانک ها شود. دوم، چنانچه ورشکستگی بانک ها به ناچار اتفاق بیفتد، پیکان تقصیرات متوجه ناظر خواهد بود. چناچه ناظر بانک مرکزی باشد، اعتبار آن تضعیف خواهد شد، و به تبع آن اعتبار اجرای سیاست های پولی خدشه دار می شود (آبرامز و تیلور، 2000). هرچند، تاکنون استدلال های تفکیک نظارت بانکی و سیاست های پولی حامیان چندانی نیافته است. زیرا مشارکت بانک مرکزی در نظارت الزاما موجب تضعیف جایگاه سیاستگذاری پولی آن نمی شود؛ در نتیجه عملکرد تورمی بانک مرکزی و نقش نظارتی آن کم و بیش دو موضع مجزا هستند